Sicherung der Welternährung

Kasachstan, Russland und die Ukraine sind Hoffnungsträger einer wachsenden Weltbevölkerung

Viele osteuropäische Länder konnten in den vergangenen Jahren ihre Agrarproduktion vor allem bei Getreide und Ölsaaten steigern und somit eine zunehmend bedeutendere Rolle auf den Weltmärkten einnehmen. Insbesondere die drei großen Flächenstaaten der ehemaligen Sowjetunion – Kasachstan, Russland und die Ukraine – konnten ihre Getreide- und Ölsaatenexporte seit der Jahrtausendwende stark ausweiten, sodass diese drei Länder zusammen in den Marktjahren 2008/09 und 2009/10 etwa ein Fünftel aller Getreideexporte weltweit auf sich vereinigen konnten.

Nicht nur für Kasachstan, Russland und die Ukraine selbst, sondern auch für die gesamte Weltbevölkerung ist eine Fortsetzung dieser Entwicklung in den kommenden Jahrzehnten von großer Bedeutung. Nach Schätzungen der Welternährungsorganisation FAO muss die globale Agrarproduktion bis zum Jahr 2050 um 70 Prozent steigen, damit eine Weltbevölkerung von rund neun Milliarden Menschen ernährt werden kann.Zur Bewältigung dieser globalen Herausforderung können Kasachstan, Russland und die Ukraine laut verschiedenen Studien, beispielsweise der FAO und der OECD, einen entscheidenden Beitrag durch eine bessere Ausnutzung ihrer Flächen- und Ertragspotenziale und der damit verbundenen Erhöhung der globalen Getreide- und Ölsaatenproduktion leisten. In diesem Zusammenhang ist erwähnenswert, dass die ukrainischen Getreideerträge, trotz der dort günstigen Bedingungen für den Ackerbau, nur einmal in den letzten zehn Jahren (2008) höher lagen als der Durchschnitt der weltweiten Erträge.

Experten halten eine Steigerung der Getreideproduktion in Kasachstan, Russland und der Ukraine um 60 Millionen Tonnen (MT) im Vergleich zum Durchschnitt der letzten zehn Jahre für realisierbar. Bedingt durch eine gleichzeitig rückläufige Bevölkerungsentwicklung in diesen Ländern könnten wachsende Exportüberschüsse zur Entspannung der Versorgungssituation auf den Weltmärkten beitragen, deren Getreidehandelsvolumen in den letzten Jahren zwischen 245 und 255 MT lag. Zugleich ließen sich diese Produktionssteigerungen ohne die negativen Umwelteffekte realisieren, die mit einer Ausdehnung der Agrarproduktion in vielen anderen Regionen der Erde beispielsweise mit der Rodung des Regenwaldes einhergehen würden.

Was muss nun geschehen, damit das landwirtschaftliche Produktions- und Exportpotenzial Kasachstans, Russlands und der Ukraine ausgeschöpft werden kann? Entscheidend für die Steigerung der Agrarproduktion ist die Umsetzung einer Agrarpolitik, die die geeigneten institutionellen und gesetzlichen Rahmenbedingungen sowohl für die Bereitstellung der notwendigen öffentlichen Güter wie Bildung und Infrastruktur als auch für private Investitionen in die Agrar und Ernährungsindustrie schafft. Die Entwicklung der Landwirtschaft genießt in allen drei Staaten zunehmend politische Priorität, die sich in umfangreichen Förderprogrammen widerspiegelt. Die weitere Ausgestaltung einer Agrarpolitik mit möglichst geringen handelsverzerrenden Effekten sollte sich an den Richtlinien der Welthandelsorganisation orientieren, die in verbindlichen Abkommen für alle Mitglieder festgelegt worden sind. Nachdem die Ukraine bereits 2008 der WTO beigetreten ist, wäre auch eine baldige Mitgliedschaft Kasachstans und Russlands sehr zu begrüßen.

Die WTO-Richtlinien regeln allerdings die Anwendung von Exportrestriktionen (zum Beispiel Exportquoten) nicht annähernd so bindend wie die Anwendung von Importbeschränkungen (zum Beispiel Zölle). Diese Schwäche führte neben verschiedenen anderen Gründen (zum Beispiel Bioenergie, Spekulation sowie die boomende Nachfrage in Ländern wie China und Indien) zur sogenannten Agrarpreiskrise 2007/08. Auch wenn die Auswirkungen dieser und anderer einzelnen Bestimmungsfaktoren nicht exakt quantifiziert werden können, bleibt der Einfluss von Exportrestriktionen – darunter auch Exportsteuern in Russland und Exportquoten in der Ukraine – auf die damalige Preishausse unbestritten, die zur Erhöhung der hungernden Bevölkerung um schätzungsweise 100 Millionen Menschen weltweit beigetragen hat.

In Anbetracht dieser Welternährungssituation beunruhigten 2007/08 die Äußerungen führender Agrarpolitiker Kasachstans, Russlands und der Ukraine über die Bildung einer sogenannten „Getreide-OPEC“. Ähnlich beunruhigend ist die Tatsache, dass die Ukraine vor kurzem zum dritten Mal in den letzten fünf Jahren Exportquoten für Getreide eingeführt hat, welche aktuell die Getreideexporte des Landes auf etwa 2,7 MT bis Ende 2010 beschränken, obwohl die Ukraine 2010 die fünftgrößte Getreideerntemenge seit ihrer Unabhängigkeit erzielen konnte. Aufgrund dieser Exportquote (die am 8. Dezember um 1,5 MT bis Ende März 2011 verlängert wurde) werden die Erlöse der Getreideproduzenten in der Ukraine schätzungsweise um 1,9 Milliarden US-Dollar geringer ausfallen, weshalb Finanzmittel für die Investitionen in neue Technologien und Vorleistungsgüter wie Saatgut und Düngemittel im kommenden Erntejahr fehlen werden. Zum Vergleich: Die gesamten staatlichen Agrarausgaben in der Ukraine betrugen 2009 rund 910 Millionen US-Dollar.

Die Exportquoten, aber insbesondere auch die sehr intransparente Verteilung dieser Quoten Anfang November 2010, haben ferner zu erheblichen Verlusten für viele internationale, aber auch ukrainische Getreidehandelshäuser geführt, die in den letzten Jahren umfangreiche Investitionen in die Getreidevermarktungsinfrastruktur des Landes getätigt haben und auf deren Expertise und Kapital die Ukraine weiterhin angewiesen ist. Im Ergebnis werden Produzenten, Lieferanten und Händler, das heißt genau die Akteure, die die Ukraine auf dem Weg zu einem zuverlässigen „Global Player“ auf den Weltagrarmärkten dringend braucht, durch die Exportquote benachteiligt.

Es stimmt zwar, dass einheimische Konsumenten durch die Exportquoten vor steigenden Nahrungsmittelpreisen geschützt werden, aber dieser Effekt könnte durch gezielte sozialpolitische Maßnahmen wesentlich effizienter und ohne Kollateralschaden für den Agrarsektor erzielt werden.

Der Welthandel bietet die einzige Möglichkeit, die kurzfristigen Schwankungen und strukturellen Ungleichgewichte in der weltweiten Agrarproduktion auszubalancieren. Vor diesem Hintergrund stellt das oft zitierte landwirtschaftliche Potenzial der großen Flächenstaaten der ehemaligen Sowjetunion eine große Chance aber auch eine globale Verantwortung dar. Es ist sehr zu hoffen, dass die agrarpolitischen Entscheidungsträger in diesen Ländern die sich bietende Gelegenheit einer „Win-Win-Situation“ für Ihre Länder und für die weltweite Ernährungssicherheit wahrnehmen. 

Prof. Dr. Stephan von Cramon-Taubadel
Department für Agrarökonomie und Rurale Entwicklung
Georg-August-Universität Göttingen